【中国外汇】论个人养老金制度建设三大“发力点”
2024/01/02
我国个人养老金制度虽然在短短一年内取得了显著成绩，但仍存在不少问题，建议今后可从顶层制度优化、产品服务创新、个人养老认知提升三个维度来进一步推进个人养老金制度的发展与完善。
习近平总书记在党的二十大报告中指出，必须坚持在发展中保障和改善民生，鼓励共同奋斗创造美好生活，不断实现人民对美好生活的向往。做好人民的养老工作、帮助人民实现养老独立以“增进民生福祉，提高人民生活品质”，是做好养老金融这篇大文章的根本意义所在。其核心在于构筑多层次养老金融体系，并培育该体系与资本市场长期相互推进、相互成就的关系。一方面养老金融体系为资本市场不断注入长期、理性的投资资金；另一方面金融机构能够帮助个人做好全面的养老财富规划，资本市场能够为养老资金提供长期保值、增值的多种投资机会。
1994年世界银行出版的《防止老龄危机——保护老年人及促进增长的政策》首次提出养老金制度模式。第一支柱是国家责任的基本养老保险，具有强制性，旨在保障老年人基本生活；第二支柱是企业雇主发起的职业养老金计划，定位是“补充养老”及“雇员福利”；第三支柱是个人或家庭自主自愿安排参与的养老储蓄计划，政府提供税收激励。我国养老金体系第一支柱中的城镇基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度分别在1997年、2009年确立起来；第二支柱中的企业年金制度和职业年金制度分别在2004年、2014年确立起来；第三支柱的个人养老金制度是在2022年年底正式落地。自此，三支柱养老金体系在中国搭建起来。笔者将重点探讨我国个人养老金制度的建设与发展。
个人养老金运行一年的成果与挑战
2022年11月底，我国个人养老金制度正式实施，具有税收优惠支持的第三支柱个人养老金制度在我国正式成立，并在北京、上海、天津、杭州、广州等36个城市和地区率先试点。预计2023年年底开户人数突破5000万。虽然这仅占目前我国8.8亿劳动年龄人口的5.7%，但已经迈出了不起的第一步。从国际上看，美国于1974年正式启动个人养老金制度——个人退休账户（Individual Retirement Account，IRA），至今近50年时间，根据美国国家统计局2020年统计数据，拥有IRA的个人占劳动年龄人口18.2%，账户中位数金额为30820美元。
我国个人养老金制度虽然在短短一年内取得了显著成绩，但仍存在不少问题。例如，开户人数多，实际缴费人数少，表现在只有1000多万人实际缴费；低额缴纳人数多，高额缴纳人数少，表现在人均缴费只有2000元左右；上架产品多，但产品实际类别少，表现在目前160多款养老基金产品几乎全是基金中的基金（FOF）类型；宣传税收优惠多，但宣传个人养老金费率优惠的信息少。造成上述问题的原因有多个。
其一，从制度设计来看，我国目前个人养老金的延期缴纳税款机制对大多数人是无效的。根据《中国统计年鉴2022》数据，2022年全国个人所得税纳税人数仅为6512万人。而且中国个人投资者目前通过普通账户投资资本市场并不需要缴纳投资所得税，如果通过个人养老金账户投资资本市场，退休时从账户取出资金还需按总额3%缴税。所以说，对于绝大多数人来说，通过个人养老金账户进行投资，纯从税收角度看并没有吸引力。
其二，个人养老金账户资金需长期锁定到退休，多数人觉得流动性受限而不愿意开户投资。根据《中国养老金融调查报告（2022）》，80%的被调查人对养老金融产品投资期限的期待是3年以内，其中23%的人希望能够灵活存取，不设定投资期限。
其三，我国个人养老金产品目前同质化比较明显，个人投资缺乏专业指导。根据国家社会保险公共服务平台数据，截至2023年12月5日，个人养老金产品共四大类745款，其中储蓄类产品465款，基金类产品162款，保险类产品99款，理财类产品19款。根据《个人养老金实施办法》要求：“参加人自主决定个人养老金资金账户的投资计划，包括个人养老金产品的投资品种、投资金额等”，不过个人往往在选择产品时得不到专业人士指导，不知道如何投资。
其四，从宣传和投资者教育来看，前期关于个人养老金几乎没有机构突出个人养老金“费率优惠”的好处，而这一点非常重要。例如，某金融机构推出的一款养老产品，通过个人养老金账户投资年费用（管理费和托管费）为0.5%，而通过普通账户投资年费用为1%。假设上述两种投资费前年化收益率均为6%，每月均投资1000元，若不考虑税收因素，30年后，个人养老金账户会有91.4万元，而普通账户只有83.2万元。即因为每年多缴付0.5%的费用，30年后普通账户财富积累减少8.1万，收益相差9.8%。笔者通过对不同投资产品费率、收益预期和投资期限等假设研究发现，投资者通过个人养老金账户投资所享有的费率优惠约能带来3%—35%的额外收益。
针对上述情况，笔者认为今后可从顶层制度优化、产品服务创新、个人养老认知提升三个维度来推进我国个人养老金制度的进一步发展与完善。
优化顶层制度设计
推动个人养老金制度建设，须不断完善顶层设计，将制度设计和“摸着石头过河”结合起来，可借鉴国际经验，不断完善市场化投资环境，满足个人养老多元化需求，推动个人养老金制度进一步发展。
其一，优化调整个人养老金税优机制。一方面鉴于目前我国绝大多数劳动者并未缴纳个人所得税的现状，针对中低收入民众，建议个人养老金不仅在购买阶段、资金运用阶段免税，在养老金提取之际也免税（EEE模式），甚至可以参照德国里斯特养老金模式，为个人养老金投资提供财政补贴。另一方面参照国际经验逐步上调个人养老金税优额度，并针对不同收入、年龄人群实施差异化税收优惠政策。以韩国为例，韩国个人养老金（PPS）早在1994年就开始实施，其个人养老金的税优额度逐步提高。根据韩国国税厅数据，2002年，韩国个人养老金限额为240万韩元，如今限额提高至400万韩元，高收入人群（工资1.2亿韩元以上）个人养老金税收抵免限额降低了100万韩元，而50岁以上且工资不高于1.2亿韩元的个人，个人养老金税收抵免限额提高了200万韩元。
其二，优化个人养老金额度管理。一方面针对绝大多数中小企业并不提供职业养老金的现状，可将职业养老金未使用额度叠加到个人养老金额度之上，合并养老金第二、三支柱缴费额度。例如，加拿大注册退休储蓄计划（RRSP）的个人供款比例为上年收入的18%，与职业养老金个人缴费额度通用。根据人力资源和社会保障部《企业年金规定》，企业年金的企业和职工缴费支付的上限为本企业上年度职工工资总额的12%。由于大多数中小企业并未用到这个额度。如果此额度能叠加到个人养老金额度上，将显著增加参与者的可投资金额。另一方面政府可以考虑允许个人在一定年限内，如3年内，使用之前未使用的个人养老金额度，甚至还可以提前使用未来年份的额度。例如，英国规定，在过去三个税务年度内没有使用的个人养老金缴费额度，个人仍可以补缴。澳大利亚设立自愿型超级个人养老年金，人们可以结转部分未使用的优惠缴费额度，最长期限为五年。
其三，丰富投资产品，打通个人和产品提供方的信息鸿沟。一方面监管部门可允许更多形态产品上架。以养老基金为例，目前产品形态较单一，可考虑不同种类优质公募基金产品上架，如股票型、混合型、债券型等类型基金。另一方面政府可提供部分“默认基金”供个人选择，并允许专业机构为个人提供养老投资咨询建议。以瑞典为例，2000年，瑞典要求其居民为个人社会保障基金账户选择一个投资组合，可自建投资组合，也可接受政府推荐的投资组合。研究发现，从投资组合来看，居民个人构建的投资组合，平均约96.2%的资金投向股票，其中48.2%的资金投向瑞典本土公司，4.1%的资金投向指数型基金；而政府推荐的投资组合，65%的资金投向国外股票，17%的资金投向瑞典本土股票，10%的资金投向债券，8%的资金投向对冲基金和私募股权基金。从投资费用看，政府推荐的投资组合每年管理费为0.17%，而个人自选的投资组合年管理费平均为0.77%。从实际投资业绩看，截至2007年7月，政府推荐的投资组合收益为21.5%，而个人自选投资组合的平均收益为5.1%。相关部门可考虑提供“默认基金”，允许机构提供增值性的投资顾问服务（需配套发放投资顾问牌照），这将增进投资者福利和长期收益，体现金融服务的“人民性”。
其四，相关部门可考虑针对不同类别的劳动者安排更灵活的个人养老金制度。例如，由于女性平均退休年龄比男性早5年，且女性平均寿命要比男性长5—7岁，政府可以考虑女性个人养老金税优额度高于男性；针对参保城乡居民基本养老保险的劳动者，政府可考虑引入财政补贴模式；针对当前超过2亿人口的灵活就业者，可以采用国家、平台和个人多方投入模式开设个人养老金账户。
金融机构产品服务创新
一是金融机构可在监管的指引下，协助个人及其家庭做好全面、合理的养老规划。个人养老财务问题绝不仅仅限于养老金的投资。投资虽然对养老这一长期目标很重要，但是深入理解债务、保险、提前做好预算也非常重要。美国行为金融学家什洛莫·本拉兹（Shlomo Benartzi）研究显示，金融机构为人们提供包括如何处理储蓄、债务和保险等在内的全面财务指导建议，而不仅仅是单一的如何去投资，其价值巨大。据其研究，在美国，全面财务指导的价值相当于个人收入增加了2.51%。
二是金融机构可根据中国市场和投资者特点设计出更好的个人养老金产品。以1993年推出的目标日期基金（即根据设定的“目标日期”来逐渐调整投资仓位的基金）为例。在此类基金出现之前，个人必须决定持有哪些基金，以及如何平衡投资组合与风险。而目标基金出现之后，个人只要决定何时退休，比如是2050年，他就可以购买“养老2050”基金。随着时间离2050年越来越近，该基金的投资组合会趋向保守，使得组合风险和投资者在不同年龄段的风险承受能力相匹配。根据美国贝莱德基金的研究，目前美国持有401-k计划（美国创立的一种延后缴税的退休金账户计划，因其相关规定书写于国税法第401-k条例中，故业界称为“401-k计划”，是美国最主要的职业养老金）的个人有60%都投资了某种目标日期基金。
三是金融机构可进一步降低养老金产品的个人购买和持有成本。一方面虽然养老产品相比同类型的一般产品收取的各种费用要低，但仍有进一步下降空间。2023年12月6日,财政部、人力资源和社会保障部联合发布的《全国社会保障基金境内投资管理办法（征求意见稿）》已明确表示，拟适度下调社保基金管理费率、托管费率上限，该方案的精神可延伸至个人养老金产品。另一方面金融机构可利用卓有成效的实践和心理学等方面的研究成果助推个人尽早做好养老规划。为了帮助个人长期坚持投资养老，金融机构可让个人养老投资尽可能地容易。理查德·泰勒和什洛莫·本拉兹基于行为金融学的研究，设计了名为“明日储蓄更多”（Save More Tomorrow）的退休储蓄计划，该计划让员工提前承诺在未来加薪的同时增加退休金的储蓄比例，二者同步增加，同时，新员工加入公司之际，将自动参与该计划，不需要填写任何表格，“自动加入”让个人养老储蓄轻而易举。此外，金融机构在设计个人养老金投资终端界面时，也可让投资操作尽量简单。
积极提升个人养老认知
加强个人养老金宣传教育，是提升个人养老金业务规模的重要策略。个人对老龄化和养老金体系认识不深、养老储备意识不强、养老目标和规划不明确均会制约个人养老金市场成长。加强个人养老金宣传教育，可以多措并举。建议有关部门出台有关个人养老金引导的政策文件，设计出具有中国特色的金融教育与宣传制度。实践中，需要建设居民了解相关信息的平台，全方位从养老金政策、缴费标准、操作流程、相关金融知识等，向整个社会普及正确的养老投资理念。其次，行业协会要主动与政府对接，通过宣传引导让广大居民了解金融机构和养老金产品的基础知识。金融机构特别是其下属的营业部是距离民众最近的“一公里”，要充分利用营业部开展投资者教育。
对于个人来说，首先要提升对养老问题的认知。自19世纪40年代以来，人类的人均预期寿命平均每10年会增加2—3年。《柳叶刀》的一份研究报告显示，2023年中国人的人均寿命是81.3岁。事实上，未来人们会有越来越大的概率活过100岁。其次要意识到国家提供的养老金只能提供基本的生活保障，要想过得更好，达到小康水平，必须自己早投资、多投资。此外，个人要意识到长期多元化投资是实现养老目标的主要途径，要从资产类别、投资领域、投资币种等多个维度学习多元化投资。