【高金智库】村镇银行生存悖论——历史、困境和出路

近期，关于“村镇银行”出现的风险事件备受关注，同时也引发了大众对“村镇银行”这一类别银行发展现状与方向的很多疑问。

日前，“高金智库”对话上海交通大学中国金融研究院副院长刘晓春，详细解读“村镇银行”发展历史，及其过程中出现的问题与监管思路，并探讨未来的发展方向。

高金智库：“村镇银行”的发展历史并不算长，如果以原银监会发布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》提出在六个省（区）农村地区设立村镇银行试点为起点，“村镇银行”发展到现在也只有16年时间。您是如何理解村镇银行的历史和背景的呢？

刘晓春：在我们国家整个银行体系中，村镇银行还有后面出现的民营银行，可以说是历史最短的，只有十多年时间。

当初是为了支持“新农村”建设以及扶持农村中小企业和农户，提出是不是应该有专门的金融机构去支持，这是设立村镇银行的背景。

其实我当时就有一个感觉，设立村镇银行的逻辑并不很顺，或者比较牵强。原来我们就有农村信用社，改革开放以后，原来农村信用社的定位就是为“农业、农民、农村”服务，为社员之间融通资金服务。

但随着改革开放之后经济发展，关于农村信用社的改革究竟是坚持所谓“三性”（组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性）为农村服务，还是应该走向商业化——始终是有争论的。

于是在争论中，发展就一直在两边摇摆。在这种摇摆中，原来的信用社变成了县联社，县联社变成了农商行，甚至许多联社并在一起变成大的农商行。最近有些地方还要把全省的农商行并在一起，变成一个大的省级农商行。

这个过程中，农信社从最初直接为农民、农业服务，慢慢开始不断往“上”走——离开了农村，离开了农民，导致大家觉得在新农村建设中似乎没有金融机构在为农民、农村、小微企业服务，于是开始有声音要求成立新的村镇小银行进行服务。

但我们可能没有去仔细研究：为什么当初农村信用社会脱离农村？如果不想清楚这一点，农村信用社或者农商行到底怎么改革，还是没有一个明确方向。

比如一方面要求农商行不能离开县，必须以县级为法人单位，但同时又要成立新的村镇银行来为农村服务，这里本身就有一个矛盾。

还有一个认知上的矛盾：似乎只有小银行才能为小企业、个人提供服务，大银行是不会的，所以要成立村镇银行。但是在成立村镇银行的时候，监管还是注意到了一些问题。

金融有它的特殊性，所以在成立村镇银行的时候，往往要求现有银行作为发起单位，然后引进其他资本，包括民间资本。

高金智库：相比于民营银行动辄数亿元的设立标准，村镇银行的设立门槛并不高。或也正因为此，它的发展速度十分惊人，短短三年，全国数量就已“破千”。

在您看来，村镇银行的本质，或者它天生的使命、天然的定位应该是什么？

刘晓春：这个问题特别好。我们原来的农村信用社目标是很清楚的，因为它是“合作制”，也就意味着不应该是“商业化”的或者不应该以“盈利”为目标，而主要是为社员在经济活动中产生的金融、融资需求服务。如果它能够安于这样的定位，可能就不会有后面出现的这些问题。

但是，我们正好又处在这样一个历史阶段——经济快速增长，经济结构也在快速变化。如果所有的农村信用社都拘泥于原来的定位，可能也没办法发展。

比如，发达省份的乡镇企业发展商品经济，原来社员小家庭农业几乎是挣不到钱的；同时，信用社本身的经营模式也导致它不可能迅速扩大，便跟不上经济发展速度。

我们再换一个角度，从经营或者管理信用社的员工角度来看——原来“农信社”和“农行”之间，虽然是两个所有制、两个法人，但是它们之间是“管理”和“被管理”的关系。所以有的时候，干部会有一个通道，好的信用社主任、业务骨干可能就会进入到农行国有体制。

如果我们不讲信用社本身，只从个人角度来看，肯定是“人往高处走”。他/她会希望自己的身份能够变成“国有机构”员工，信用社主任也希望能够变成农行员工，比如原来县支行的股长能够当上农行副行长、行长。

但如果没有这样的“上升通道”，农信社的管理者当然希望把银行“搞大”，不会满足于只是一个小信用社的独立法人，这样个人才有发展。所以不管是经济本身发展，还是个人职业发展角度，都有“做大”的动机。

在改革开放过程中，我们没有其他机制、法规等来限定信用社只能做成什么样。

同时，“改革开放”就是要突破思想束缚，信用社也不一定非要“合作化”，不一定只能为农民、农业服务，也应该能够“进城”，所以信用社资金到底是只能用在农村还是可以“进城”也是一直有争论的。

在这个过程中，信用社就摇摇晃晃地要“走出去”。

为什么做大后就不能服务小微？正因为几十年经济在发展，经济结构也在变化。从银行角度，其业务结构、客户结构肯定也要随经济结构变化而变化。

“变化”是指哪里好赚钱，就往哪里走；而从行长角度，不仅会选择更赚钱、更好做的“大业务”，还在于这样做对机构有利，对个人发展也更有利。

从效益来讲，做一笔“大项目”只要几个人，几个亿贷款就下去了；而做小微贷款，每户几万块钱，几十亿业务目标要贷多少户？需要多少员工？

如果经济发展速度、经济结构变化没有这么快，可能银行就能沉下心，小微也能做起来，毕竟是有利润的。但如果“大业务”有更好的选择，一定还是往那个方向去。

高金智库：如果从村镇银行的定位来看，开始确实是扎根于乡村县城的。监管对村镇银行的经营和业务范围、贷款投向的限制也比较严格。这些限制似乎确保了村镇银行安心服务特定对象。

如果它的定位如此清晰，限制又如此之多，为什么近些年来村镇银行的风险会抬升呢？

刘晓春：刚才讲过，村镇银行本身的逻辑是比较牵强的，但因为一些专家研究用一种“推理”方式论证其合理性，也造成了一些社会舆论。

对此监管部门还是清醒的，认识到这其中的矛盾，所以对它做了许多条件规定。现在村镇银行有1600多家，但其实在2015年左右就不再批准新的了。

然而，这里依然存在几个问题：

◎ 第一，中国经过40年改革开放，所谓“农村地区”现在已经是“五花八门”。很多“农村”已经城市化、工业化了，如果我们用同一套标准设立村镇银行，本身是会有问题的。

◎ 第二，村镇银行和原来农信社不一样。原来的农信社全部在乡镇以下、按行政区划，只要有行政区划就有信用社，不管当地人多人少，经济总量有多少。

但是现在设立的大多数村镇银行都在县城，某种程度上是远离农村的，又没有或者少有分支机构。所以能不能真正服务到村镇，实际上是有矛盾的。

◎ 第三，当大银行、农商行体系和邮储银行都已经下沉时，网点角度看村镇银行并没有填补任何“空白”。

村镇里已经有各大银行、农商行网点，村镇银行还面临其他银行竞争。

还有一个问题。我有一个比较保守的观点：作为银行，放贷款是需要有存款的。而我们成立村镇银行包括民营银行时，大家关注的都是怎么能够“放贷款”。比如，成立民营银行是因为民营企业融资难、融资贵；村镇银行也是因为农村农户融资难、融资贵，这些都是“放贷款”的角度。

但是，银行需要有存款才能放贷款，而且并不是天然就有存款。老百姓信任你，才会有存款，不信任你是不会有存款的。所以，目前村镇银行也好，民营银行也好，成立以后的一个最大问题就是存款没有来源。

一家新的银行，老百姓对你不了解，尤其是周围已经有各种熟悉的银行，更不会到你这里去存款。村镇银行旁边有农行、邮储，还有农商行，大家首选几乎不会是它。但没有存款就很难去发展，盈利能力也很小。

村镇银行虽然小，但是五脏俱全，基本必需的成本都有。比如科技、数字化成本，很多都是母行承担掉。所以在当前经济条件下，村镇银行确实有一个“必要性”和未来生存发展方向的疑问。

高金智库：数据显示：截止去年年底，全国农村商业银行1596家，农村信用社577家，其规模已经超过了村镇银行，而且服务对象和定位几乎一模一样。但农信社历史更悠久、根基更深。所有这一切，确实指向村镇银行存在的必要性。

可对于村镇银行，既然设立了，肯定要谋发展。面对经营困局，只能选择“更下沉”，或承接一些风险更高的业务。对此，您有什么看法？

刘晓春：这里还有一个问题，专家们可能也要关注到。按照我的体会，村镇银行这样的小区域银行，其生存环境需要一个人口流动不太大、相对比较传统的社会环境，而且当地经济本身也需要是区块化或者区域化的。

小银行如果在熟人社会或相对小的区域经营，所谓“下沉”、做深做透是有存在价值的。但问题是中国社会经过30-40年的改革开放以后，已经变成了一个流动性非常大的社会。不要说城市，即使是农村，也有“农民工”这么一个概念，我们的农民工也是满世界跑的。所以从人的角度本身就打破了“地域”概念，同时我国整个经济也已经融入到全球化当中，经济交往都不是“区块化”的。

在这种情况下，作为一家微型银行机构，服务能力是不能够适应经济环境和人口环境的。

不仅国内，在香港地区，原来的传统本地银行也早已慢慢衰落，原因在于香港原来的老社区差不多都已经消失了；美国的社区小银行数量也在不断减少，原因也是这类银行已经失去服务对象和服务环境。

所以不是说银行一定要从“小”做到“大”，或者只为“小”服务。问题是现在的“小企业”也都是在为“大产业”服务，是大产业当中一个环节，小银行也不一定能满足小企业的需求。

高金智库：您刚才提到美国的社区银行，我们的村镇银行模式是否很难找到可以对标的国家？

刘晓春：日本的农林中央金库，下面的机构相当于我们的农信社；法国的农业信贷银行，其实和我们也差不多——上面一家农业信贷银行，下面是合作机构。但是农业信贷银行相当于一家商业银行，和下面的合作机构是有分工的，业务上井水不犯河水，这是法律体系规定下来的。

德国也有类似机构，但是不叫“信用社”，是相对更有一点合作性质的中小银行服务中小企业，和德银这些商业银行或者股份制银行是分开来的，也是用法律体系分开的。加上服务对象一直是以工业为主的中小企业，所以一直维持得非常好，非常稳定。

高金智库：看来首先必须要和整个国家经济发展结构逻辑相适应，其次是自己服务的环境、社区需求也要自洽，才是一个好的服务体系。从其他国家的情况看，只要经济增长和结构发生变化，银行的经营似乎都是会遇到问题。

刘晓春：这是一个思考方式的问题。比如经济结构变化了，社会信息化数字化，我们确实要去扶持小微企业发展。

但是在数字经济、人口高频率流动的条件下，还用30年前的方式去支持小微企业发展，是不合理的。

再进一步，支持小微企业，我们是要用专门机构继续解决“融资难”，还是相应引导政策，使得现有大机构去服务小微企业？

我个人体会，今后小银行机构的生存环境会越来越差，不是说完全没有机会，但是像现在这个数量级别的小银行，生存机会是不多的。

所以能不能用其他一些政策，包括其他国家的“政府中小企业信贷”模式，或者有一些专门管理机构/担保机构，通过这些机制来解决中小企业融资问题，而不是一定去成立专门机构来解决，这可能也是另外一种思路的选择。

高金智库：您给了一个很好的思路，我们在讨论村镇银行未来发展方向甚至是农村金融发展方向时，可能还要再上升一个层面。从服务整个农村金融或者中小企业的层面上，探索整体的服务方式可不可以有一些思路转变？

刘晓春：我觉得这可能是一个比较好的方案，因为村镇是相对特殊的领域，某种程度上是不能完全商业化的。

目前世界上很多国家都会在此领域设立一些扶持政策。我们要探讨的是如何让大集团“愿意”去做，比如税收优惠、此类业务的央行再贷款利率优惠甚至补贴，这样它就会沉下心来，自然会去做好。

同时，社会上还要有一些清醒的认识：中小企业、村镇、农户等对融资的需求是不是那么必然？

在现在的经济环境中，纯粹的“一家一户”农业贷款的情况是不多的。如果种了几十年地，每年买种子还需要贷款，那肯定这个地没种好，要么就是这块地根本就不够吃。

只有农户“多种经营”的时候，比如做民俗或者一些小加工业，才可能需要一些临时性贷款。但是这一类农民究竟还有多少？很多农村根本已经城市化，服务对象实际上已经是小微企业，而不是农民了。

另外，很多小企业资金紧张，是因为被大企业、政府拖欠应收款太多。如果这些不合理的应收款问题都要用贷款去补，是不是合理？这恐怕是我们要去考虑的。

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文章载于高金智库