【中国金融四十人论坛】对金融稳定保障基金和金融风险处置中地方政府角色的思考

《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》（以下简称“草案”）意见反馈将于5月6日截止。近日，围绕草案对金融风险处置环节的规定，上海交通大学中国金融研究院副院长刘晓春应CF40研究部邀请分享观点。

无论从本轮防范化解金融风险攻坚战的实践还是草案章节分布来看——草案共六章四十八条，其中第四章金融风险处置的内容就占16条，明显多于其他章节——金融风险有序处置都已经成为现阶段建立金融稳定长效机制过程中的一个主要矛盾。如何建立并完善市场化、法治化的金融风险处置机制，落实处置资金来源成为必答题。

从草案来看，市场此前讨论和争议的一些问题有了较为明确的规定，但也有一些新的疑问待解。

比如，对于市场关注的金融稳定保障基金（以下简称“稳定基金”），草案仅在“风险处置”环节中的“处置资金来源”部分提及，并且在处置资金使用顺序上，将稳定基金置于最后顺位。第二十九条明确，稳定基金是应对重大金融风险的“后备”资金。从相关表述来看，金融稳定保障基金仅在处置环节发挥作用，且似乎仅为资金池，而不具备其他处置职能和工具，更不参与前期的风险防范和化解环节。

对于地方政府和动用地方公共资源参与风险处置，草案规定，“省级人民政府负责处置辖区内农村合作金融机构风险、非金融企业引发的金融风险以及按照国家金融稳定发展统筹协调机制要求牵头处置的其他金融风险”。在处置资金的使用顺序上，草案规定“危及区域稳定，且穷尽市场化手段、严格落实追赃挽损仍难以化解风险的，省级人民政府应当依法动用地方公共资源，省级财政部门对地方财政资金的使用情况进行财务监督”，将地方公共资源的使用排在稳定基金之前。

但业内对于地方政府能否领导金融风险处置的问题仍存争议。有观点认为，地方缺乏处置金融风险的决策能力和激励机制，属地化的金融风险处置决策还可能带来监管标准松懈的恶性竞争。

此外，草案第三十条在有关金融管理部门处置措施中，明确国务院金融管理部门实施金融风险处置的，经主要负责人批准，可以区别情形依法采取“行使被处置金融机构的经营管理权”“向第三方机构转移被处置金融机构的部分或者全部业务、资产和负债”等处置措施。其中可能存在的道德风险和利益冲突何解？

本次访谈中，刘晓春对上述问题都给出了自己的思考。以下为访谈实录。

Q：结合草案，您认为金融稳定保障基金应该具有哪些职能？是否有必要将职能延伸到风险防范和化解环节？

刘晓春：我看到社会上有一种观点是，有了金融稳定保障基金，以后大家就可以放心大胆地进入市场投资了。言下之意是不用担心风险，反正有稳定基金兜底。这就带来一个问题——稳定基金是干什么的？

我认为从草案来看，金融稳定保障基金并不是用来为金融风险兜底的，也不是用来防范风险的。因为防范风险意味着防止出现风险，如果防住了，也就不需要稳定基金了；同时，金融稳定保障基金也不是用来保护投资者利益的，而是如草案描述，只有在发生重大金融风险危及金融稳定情况下，才能使用金融稳定保障基金。并且这里所说的风险，并不是像一般股市下跌之类的市场波动，而一定是可能影响到整个金融体系或者经济金融面临垮塌性风险的情况。所以，金融稳定保障基金不应该承担防范和化解风险的角色，也不是用于常规风险的处置，而应该是平时基本不会动用，只在特殊情况下使用的非标准化手段。 

Q：金融稳定保障基金只是作为资金池吗？它是否应该有一些具体的处置职能和手段？

刘晓春：这是一个值得讨论的问题。比如存款保险，它的目的很明确，就是保护存款者利益而非救助银行。同时，对存款人的利益也只是保底，即保证50万元以下个人储蓄存款全额提取，50万以上另有规定。这里不存在所谓的道德风险，边界非常清楚。

稳定基金的问题则比较复杂。人们往往认为欧美经验就是先进或者成熟的，但我认为至少在这件事情上并没有成熟经验。欧美当初设立稳定基金本身也是无奈之举。

我认为，金融稳定保障基金只要不承担其它功能，即只作为一个资金池也是没有问题的。而且，如果前期的风险防范化解做得好，我们可能永远不会用上这个基金。

Q：您对金融稳定保障基金的使用包括使用条件有何建议？比如草案提到“重大金融风险危及金融稳定的，按照规定使用金融稳定保障基金。”所谓“重大金融风险危及金融稳定的”的情形该如何判定？

刘晓春：关键是要清楚金融稳定基金不是用来兜底的，在此前提下再进一步将它的职能限定清楚。

我认为稳定基金是最后拿出来的手段，但可能不是最后解决问题的手段，而只是一种应急出资。当风险危及整个经济金融体系，穷尽其他手段仍没有效果的时候，金融稳定基金出手；待经济金融暂时稳定后，需要有其他手段来缓释风险、处置风险。同时，今后金融风险处置机制应该是市场化、法治化的。稳定基金的介入是有条件的，而且要退出。比如机构如果清盘，残值处理之后有收益的话，要用来偿还稳定基金。 

比如一家商业银行出现风险，存款保险可以帮助保护好存款人利益，但还有大规模的同业负债，处理不当可能危及整个金融体系。这时如果有金融稳定基金，就可以考虑在哪个时点、用什么方式参与处置。比如是否可以临时入股这家银行，提升资本充足率，稳定同业对它的风险评估，避免同业恐慌。待通过其他措施有序完成风险处置，再引进新股东，稳定基金股权退出。完成退出后，稳定基金甚至可能还会有一些盈利。总之，一定不能理解为稳定基金的参与是来帮助这家商业银行还债或者救助这家银行的。客观上可能救助了某家机构，但目的肯定不是救助。

由此，对于金融稳定保障基金的使用也不适宜制定非常明确具体的标准。更好的做法应该是突出其应对突发、非常规风险事件的相机决策功能，视具体事件判断是否使用，继而怎么使用。太具体的标准反而可能造成逆向激励，导致一些机构和企业为了逃废债而故意扩大风险。许多人希望在《金融稳定法》对稳定基金的使用上有明确的条件和程序，我觉得出发点是好的，但现实中会起反作用。如果有明确标准，可以肯定一旦有机构出现风险，一些人、一些机构、一些地方政府就会想方设法让风险往满足“标准”的方向发展。

为什么很多大型民营企业在风险发生时都出现这一问题——在意识到风险的情况下经营不收缩反而还要扩大规模？一部分原因就是认为只要把风险搞大，政府就会想办法来救。资源是国家给的，但作为私营企业，盈利还是自己的，最后对它来说反而还上了一层台阶。

从中国香港、欧洲、美国的危机救助经验来看，救助时虽不顾一切，但也都是有条件的，也就是要考虑救助条件和退出机制，防止道德风险、防止将稳定基金变成不计成本的救济资金。救助之后一定退出，闯祸的人要承担责任和成本。

稳定基金不是给补贴，一定不能把稳定基金变成被人盯上的一块“肥肉”。不要让市场能够预判和寄予希望，否则稳定基金很可能会被市场当做对手方、被绑架。

比如，一定意义上来说，香港在亚洲金融危机期间的应对措施是成功的。当时为了稳定金融市场，香港动用外汇基金大量购入股票。市场恢复稳定后，这些资产总体上是盈利的，香港政府成立盈富基金并挂牌上市，以市场化手段退出的同时也让香港投资人分享盈富基金的收益；2008年金融危机期间，美联储对大型投行的救助也是有条件、有约束的，比如批准高盛和摩根士丹利从投资银行转为银行控股公司，也要接受与商业银行一样的监管，美联储在注资之后寻求退出，机构要偿还；欧洲稳定机制（ESM）的资本构成中，绝大部分为“通知即付”款项，成员国承诺在必要时可随时支付。这种临时筹集的方式也有助于避免稳定基金被当做兜底工具。

Q：对于公共资金的使用，草案规定“必要时，中国人民银行再贷款等公共资金可用于为金融稳定保障基金提供流动性支持，金融稳定保障基金应当以处置所得、收益和行业收费等偿还”。结合第二十八条将稳定基金的使用置于最后顺位，这是否意味着未来央行等公共资金不会再直接参与风险处置，而是通过金融稳定保障基金间接介入？

刘晓春：这并不影响央行资金直接介入，也就是在前期风险仍在责任范围内时，央行仍然可以发挥最后贷款人作用。之所以要有央行再贷款通过稳定基金间接参与风险处置的形式，一部分原因在于稳定基金的使用更为灵活。比如如果需要充实金融机构的资本金，使负债率回到正常范围，可以让稳定基金进行注资，稳定基金取得收益后再偿还央行再贷款，而再贷款是不能直接作为股权资金的。

Q：您对基金的筹集和管理有何建议？是否有必要设立独立运作的金融稳定保障基金管理机构？

刘晓春：我认为没有必要成立单独的公司去运作，也最好不要去经营这部分稳定基金。因为要经营基金，势必需要一个班子和一套管理办法，还要考虑成本、系统、考核和盈利，设立一个规模很大的机构，反而容易节外生枝。即稳定基金的经营和管理本身就存在着巨大的风险隐患。

重要的是建立机制，制定好筹集和使用规则。比如银行、保险公司、证券公司等金融机构按总资产或总资本的一定比例认缴，金融委可以指定一个部门来负责筹集管理。在央行开设专门账户，筹集来的资金平时不能动用，也不必主动投资盈利，只要保证不损失，在需要用的时候再拿出来即可。

资金可以通过事前筹集或事后筹集，也可以借鉴“通知即付”的方式，即规定由特定部门负责在必要时可临时向各金融机构筹集。如果像我刚才所讲，稳定基金主要起到在紧要关头的应急作用，而不是用来买断风险。那么即便需要事前筹集，稳定基金在平时的规模也不必太大，倒不如在制度设计上规定由指定部门在需要利用稳定基金处置风险时，按照一定的规则和标准临时向各机构筹集，处置结束后如果获得盈利，再将盈利返还给金融机构，这样可能是更好的做法。

如果基金规模特别大，以我国当下现实，肯定会有很多部门、很多人希望这部分资金发挥更多作用，比如是不是也像社保基金一样要进入股市？那就有问题了。

Q：草案规定地方政府负责处置农村合作金融机构以及非金融企业引发的一些金融风险。在处置资金的使用顺序上，地方公共资源的使用也排在稳定基金之前。但有观点认为，地方缺乏处置金融风险的决策能力和激励机制，属地化的金融风险处置决策还可能带来监管标准松懈的恶性竞争。您认为，地方政府究竟是否应该具有牵头处置风险的权力？地方公共资源为什么排在稳定基金之前？

刘晓春：我认为处理风险是一个现实问题，不是一个理论问题。

第一，从我国情况来看，中央和地方始终存在利益博弈。所以把农村合作金融机构风险、非金融机构引发的金融风险等的牵头处置权交给地方，让地方使用地方公共资源来承担处置责任是有其道理的。也就是说，考虑我国当下特定的社会运作现实，我们需要有这样的机制。 

第二，一定意义上来讲，很多地方金融机构甚至全国性金融机构的不良资产，有相当部分是过去地方政府干预的结果。有两种情况，一种是有的地方政府并不理解银行经营规则，认为银行只要放贷来支持地方发展就可以，而且放得越多越好，但是没考虑过银行的负债是存款，而且储蓄存款就是当地老百姓的储蓄；第二种是地方政府虽然清楚规则，但是始终有中央兜底的思维，出了风险就把问题推给中央。因此，明确地方责任，反而对地方政府按金融规律来管理金融、不过度干涉金融机构正常经营是有好处的。

再者，大多数像农村信用社、地方性非金融企业等，其业务基本是属地化的，总体上不会产生全局性、系统性风险，也就不需要用到稳定基金，因为稳定基金针对的是系统性风险。

有人担忧把牵头领导的权力交给地方，是不是地方权力过大；但另一方面，不给地方这个权力，很可能问题就会全部甩给中央。我认为，只有把权力交给地方，它才能承担起责任，才会有决心、有动力，动用一切可用的资源去主动化解风险。这也会促使地方监管局平时就做好监管工作，防患于未然。

当然，这里也需要制度先行，要建立完善防止地方政府权力滥用的约束性机制，确保其按照市场原则依法办事。

Q：关于不同的保障基金之间关系的问题。《金融稳定法》的起草说明提到，“金融稳定保障基金与既有的存款保险基金和行业保障基金双层运行、协同配合”。对此如何理解？怎么区分它们的责任边界？

刘晓春：我的理解，在一定意义上来说是井水不犯河水。稳定基金只是到最后一刹那、无奈的时候来动用，而像存款保险基金、行业保障基金，我刚才已经讲到，目前职责边界是很明确的。

鉴于不同保障基金的专业性，存款保险和行业保障基金使用应该不会超过职责范围，因此我认为可能不太涉及配合问题。如果从配合角度来讲，可能是假如某家银行发生大规模挤兑，而存款保险资金跟不上，那么稳定基金可以给存款保险提供资金，以保证储蓄存款支付，从而稳定局面。我觉得应该是以上概念，而不是在需要处置风险时，都一起来吸收损失。

现在讨论较多的一个话题是应该让存款保险基金长牙齿，让它对金融机构承担一定的监管职能，至少从它的维度来进行监管，进行早期纠正。比如对机构经营进行风险识别、并向银行和监管机构提出风险预警和监管建议等。从存款保险基金角度来讲，保险要承担损失，本身也应该有职能来监督，这对银保监会等监管机构的监管也是有力补充。

Q：草案第三十条规定了金融管理部门可以行使被处置机构的经营管理权，向第三方机构转移业务资产和负债等措施。监管机构接管是否适合作为常态化风险处置手段？您对监管直接行使被处置机构的经营管理权中可能存在的利益冲突和道德风险等问题怎么考虑？

刘晓春：有没有道德风险、利益冲突？严格意义上或许有，理论上肯定会有，但是这里有个前提，就是当金融机构出现风险，监管机构来接管时，监管机构的角色是很明确的，它只是临时接管，并不是要成为股东。这些利益都不是监管机构的，从这个角度来讲又是没有道德风险的。当然，个人问题是另外一个概念，不是我们要谈的。 

总体上：第一，监管接管要有基本预设条件，也就是要事前讲清楚在什么状况下需要接管、接管到什么程度需要退出；第二，监管有权接管与监管用什么方式来接管是两个问题，监管也可以采取委托接管的方式，不一定是监管机构直接参与经营。比如可以委托其他银行或者第三方公司来接管，让职业经理人来对被接管机构的财务开支等各方面进行管理。 

有一点是可以肯定的，在被处置期间，被处置机构及其所有者和管理者如果参与本机构的经营管理，是有利益冲突和道德风险等问题的。

文章载于中国金融四十人论坛