【中国金融四十人论坛】应对金融制裁风险，中国需考虑多层次、多方案建设新型跨境清算系统

北京时间27日清晨，美国和欧盟等国发表联合声明，宣布对俄最新制裁：禁止俄使用“环球银行金融电信协会”支付系统(SWIFT)，并将在未来几天开始实施。上海交通大学中国金融研究院副院长刘晓春撰文对我国应从战略上如何应对SWIFT制裁威胁、消除美国制裁隐患提供了深入分析和实操建议。

近年来，美国频频利用美元霸权和SWIFT系统等对其他国家或有关企业实施制裁，业界对改革目前国际清算体系的呼声越来越高。

上海交通大学中国金融研究院副院长刘晓春认为，我国应从战略上考虑鼓励民间进行国际合作，应用新兴数字科技，建设新型跨境清算系统，消除美国制裁的隐患。

他撰文指出，新体系在以我为主的同时，更要考虑市场接受度，要多层次、多方案探索，充分预计其复杂性和长期性。具体可以考虑：

一是有境外机构的中资银行，都应该建立自身统一的境内外信息系统和清算系统。“只要能内部传输的，一律不用SWIFT等行外系统。”

二是建立中资银行间跨境清算系统。“可以考虑几家主要中资银行合作成立一个科技平台公司，建立中资银行间跨境业务信息往来系统。人民币跨境支付系统（CIPS）应该可以接受这个平台的业务信息。”

三是探索建立区域性、块状性跨境清算体系。

刘晓春表示，新冠疫情后，全球化格局将在一定程度上呈现区域化、块状化趋势，产生新的贸易模式和投融资方式，结算货币可能随之多元化和局部去美元化，这为新的、区域化的、多币种和更简便高效的跨境清算方式的产生提供了可能。

中国建立新型跨境清算体系，可以分别由不同的中资银行牵头，其他中资银行参与，同各区块的银行合作建立跨境清算信息传输平台和资金清算机制。一些特殊业务，也可以由一家中资银行与对方一家或两家银行合作建立银行对银行跨境清算直达机制。

“比如，在RCEP下，这个块状贸易结算和银行清算货币中，甚至投融资中的货币选择——人民币、日元、新加坡元、港币等会大量增加。中国金融机构必须联合其他国家和地区金融机构及早布局，以适应其需求。”他说。

四是探索全方位跨境清算新体系。这可以有两个路径：一是在上述区域性、块状性跨境清算体系基础上，逐步扩大至全方位新体系；二是全新打造新体系。方式上也有两种选择，一是中外大银行牵头合作，二是成立第三方平台。

刘晓春还提出了一个全方位跨境清算新体系的具体设想——成立一家国际结算信息服务有限公司。

他指出，公司可以从建立全流程贸易融资业务功能、全球独有嵌入式支付及结算功能以及点对点加密技术等三方面，运用金融科技开发一款“分布式清算平台”，为商业银行提供全新、高效、安全的贸易融资及国际结算服务。

同时，该公司应当落地在上海，作为上海国际金融中心的一项基础设施。

建设跨境清算新体系

SWIFT显露弊端全球呼唤跨境清算新系统

国际清算体系是由各国货币国内清算体系、跨境清算体系和相关的银行业务信息传输体系所组成的。各国货币的国内清算体系和跨境清算体系由于国家规模、技术条件、业务习惯不同，往往有各自特点，这也是跨境清算复杂的重要原因。银行业务信息传输目前大多数是通过SWIFT系统，这是商业竞争的结果。SWIFT系统相对于通过邮寄信件、电信传输等方式效率更高、成本更低、报文更专业、更安全，但国际清算的复杂、低效及成本依然为业界所诟病。由于近年来美国利用美元霸权和SWIFT系统等对其他国家或有关企业实施制裁，业界对改革目前国际清算体系的呼声越来越高。

新冠疫情发展和美国政府轮替，世界又进入一个新动荡时期。中美关系会因为形势变化和美国政府变化有所调整，但竞争关系不会改变。利用长臂管辖打压中国等竞争对手依然是美国的一个重要手段，被动等待美国政府改变态度或想通过适应美国法律避免可能的制裁是不现实的。我国应从战略上考虑鼓励民间进行国际合作，建设新型跨境清算系统，消除美国制裁的隐患。

新冠疫情后，全球化格局会发生新变化，会形成区域化、块状化的全球化特点。也就是说，区域、块状联系会加强，但区域和块状之间并不是互相割裂的。这可能会产生新现象：1）产生新贸易模式；2）结算货币多元化，局部去美元化；3）产生新的投融资方式、新的金融产品等。这就为新的、区域化的、多币种和更简便高效的跨境清算方式的产生提供了可能。

这些年由于数字技术发展，国际上一些国家和机构尝试应用新技术搭建新的跨境结算和业务信息系统。其目的一方面是希望摆脱美国长臂管辖霸权，另一方面是希望从商业利益上替代SWIFT。

2015年，由富国银行、美国银行等大行发起成立了R3区块链联盟。该联盟组织联盟内银行探讨区块链的应用，以期组建新的超级银行间业务平台。如该联盟组织主要成员汇丰银行牵头其他七家国际商业银行开发的Voltron（跨境信用证区块链平台）平台，已经在国际清算会议上发布，并成功在香港与欧洲间完成了信用证开证业务。此后，海外陆续出现几家国际贸易银行联盟，其中具影响力的还有Marco Polo（记账赊销结算平台）、We.Trade（欧洲中小企业贸易平台）以及香港金管局于2018年10月联合香港12间主要银行启动的“贸易联动”平台。

R3还推出了分布式平台支付结算解决方案——Corda Settler。基于Corda底层的开源应用，它允许Corda网络上发生的支付既可以通过加密货币或其他加密资产来完成，也可以通过传统支付结算渠道——SWIFT GPI线路来完成，以实现区块链平台上的价值转移和支付。

在跨境联盟方面，目前看来多为美元清结算和跨境汇款领域。例如摩根大通发起组织的、75家同业银行签约的“银行间信息网络（Interbank Information Network，IIN）”，通过自己的专利区块链平台建立。IIN本质上是一个跨境支付账簿，方便银行迅速传递和修改支付信息，代替SWIFT和Ripple之类的新创系统。摩根大通最近发行了以美元存款为基础的摩根币，类似于数字化的银行本票，准备用于特定领域的支付结算。摩根大通有作为美元清算行的优势，但从战略上，它担心越来越多的国家和银行摆脱现有清算体系，自己会失去作为美元清算行的优势，因此希望通过这些创新确保其美元清算行的地位。

此外，俄罗斯等东欧国家银行、中东地区银行，也在探索一些区域性跨境清算合作系统。

其他还有一些商品贸易平台在解决交易同时，提供融资和结算服务，如Komgo平台。这是一个基于大宗商品贸易的区块链融资平台，创始机构包括荷兰银行(ABN AMRO)、法国巴黎银行(BNP Paribas)、花旗(Citi)、法国农业信贷集团(Credit Agricole Group)、贡沃尔(Gunvor)、荷兰国际集团(ING)、科赫供应与交易公司(Koch Supply & Trading)、麦格理(Macquarie)、摩科瑞(Mercuria)、三菱银行(MUFG Bank)、法国外贸银行(Natixis)、荷兰合作银行(Rabobank)、壳牌(Shell)、SGS和法国兴业银行(Societe Generale)。

另外还有一些科技公司在开发跨境结算平台，最有影响的是Facebook宣布的Libra计划。但这些科技公司往往把跨境结算简单理解为钱货两清的支付，没有考虑到国际贸易和结算复杂性，即使是进出口商之间，完成商品贸易中还有融资需求、商品本身特点所形成的交易支付特点。

目前大多数项目都处在探索阶段，还没有全面进入大规模投产应用。从各家开发的情况看，主要存在以下问题：

一是，都由个别大行牵头，联合部分小银行进行探索。一些牵头的大行都有形成自己独家平台的打算。也因此，由于同业竞争的顾忌，其他银行参与的积极性不高。

二是，大多数平台都号称不改变各银行自身流程。好处是减少银行接受新平台的阻力。但如果对银行原有流程没有影响，只是对外传输信息渠道的变化，银行必然要对新平台与原有渠道在效率、成本、安全，甚至操作方便性上进行比较，在这基础上还要考虑更换或接入一个新渠道本身的成本，这也是目前各银行都以观望为主的原因。短期内，银行可能意图通过减少对手工流程的依赖、关键贸易单据数字化来降低成本提高效率。但是长期来看，银行也在同时准备用分布式账本技术（DLTs）完全代替传统流程。

三是，新技术要提高效率，需要国际结算各相关方都上平台进行标准化操作，除银行外还有保险公司、船运公司等。首先，靠个别商业银行一家一家去接洽，效果非常不理想，困难重重；其次，目前平台都是从原有银行操作流程出发开发的，对保险公司、船运公司等是提供方便还是增加麻烦都没有考虑，而对这些公司来说是否接入平台，也有效率、成本、安全的评估问题。

四是，平台自身业务、技术的可信度。商业银行都有非常强的信息安全意识。如果平台在业务上可能与银行形成竞争，或者试图借技术服务获取银行与客户的业务信息，银行就没有真正的合作意愿。

五是，一些国家和银行希望新的系统能以自己为主，或者担心被控制。比如俄罗斯等国家及其银行往往希望新系统以卢布结算为主。

中国应多方案探索跨境清算新体系

面对美国利用美元霸权和美元清算系统的制裁可能，虽然一下子没有很好的应对方案，另起炉灶亦非一日之功，但亦不能被动等待。我国应该制定各种应对方案以防万一。

建立跨境清算新体系应该是上海国际金融中心建设的一项重要课题，也是人民币国际化和“一带一路”建设的重要课题。

建立跨境清算新体系，需要充分预计其复杂性和长期性。新的体系当然以我为主是最理想的，但因为是跨境清算，更需要考虑市场接受度，单打独斗是不可能成功的，需要多层次、多方案探索。

有境外机构的中资银行，都应该建立自身统一的境内外信息系统和清算系统

首先，各行要建设统一的境内外业务信息系统，所有业务信息，只要能内部传输的，一律不用SWIFT等行外系统。这方面，以目前技术条件是可以做到的；其次，改善内部清算流程。目前一些行境内外分行之间的清算、结算，往往为了方便和快捷，直接通过外资账户行进行清算和结算。实际上，各家总行本身都是一个清算中心，内部分行之间、分行与总行之间没有必要借道外资帐户行进行清算和结算，目前的技术条件也可以做到实时自动清算和结算。所以，改善内部清算流程，提高效率尤为重要。考虑到一些实际需要，各行也可以在香港或澳门建立境外清算中心。

建立中资银行间跨境清算系统

中资银行相互之间的跨境结算、清算等业务往来，一般都通过SWIFT传输业务信息、通过相关货币的帐户行清算，原因是习惯、方便、快捷和成本。

可以考虑几家主要中资银行合作成立一个科技平台公司，建立中资银行间跨境业务信息往来系统。人民币跨境支付系统（CIPS）应该可以接受这个平台的业务信息。

有了中资银行间的跨境业务信息传输平台，解决了业务信息传输问题和人民币跨境清算问题，并不能完全避免其他币种的货币通过外资帐户行清算的问题，但还是可以有一些方案解决相当部分的外汇清算，即外汇跨境清算国内化。第一种办法是扩大现有外汇交易清算系统的功能。各家银行境外机构通过总行清算，总行轧差后在外汇交易清算系统清洁结算；第二种办法是按币种在中资银行中自然形成清算行。实际上，在工行、农行、建行等开办外汇业务初期，中国银行就承担过这样的角色，负责这些行国内外汇的汇划清算和部分跨境业务的结算和清算；第三种办法是另外成立一家清算公司。这个公司可以部分解决中资银行间跨境外汇清算和结算问题。可以有两种设计：一是传统方式，以外汇现汇进行结算和清算。二是应用数字技术发行数字本票进行清算或结算。数字本票可以是该公司发行，也可以是各家银行发行。

中资银行间跨境清算系统如果做得好，经得起市场考验，可以考虑逐步向外资银行开放。

探索建立区域性、块状性跨境清算体系

下一阶段的全球化，一定程度上会体现为区域化、块状化基础上的全球化。在区域贸易、块状贸易中，会出现具有区域、块状特色的交易模式，结算、清算货币也会形成区域和块状特点，非美元货币在跨境结算、清算中的占比会大幅度提升。比如，在RCEP下，这个块状的贸易结算和银行清算货币中，甚至投融资中的货币选择，人民币、日元、新加坡元、港币等会大量增加。中国金融机构必须联合其他国家和地区金融机构及早布局，以适应其需求。

这方面可以考虑几个区块，RCEP、中国——东欧、中国——欧洲、中国——中东、“一带一路”沿线。“一带一路”沿线可以形成不同的区块。

跨境清算体系可以分别由不同的中资银行牵头，其他中资银行参与，同各区块银行合作建立跨境清算信息传输平台和资金清算机制。一些特殊业务也可以由一家中资银行与对方一家或两家银行合作建立银行对银行跨境清算直达机制。

探索全方位跨境清算新体系

这可以有两个路径。一是在上述区域性、块状性跨境清算体系基础上，逐步扩大至全方位的新体系；二是全新打造新体系，但同样有一个从小到大逐步积累和扩大的过程。方式上也有两种选择：一是中外大银行牵头合作，二是成立第三方平台。

设立国际结算信息服务有限公司一个全方位跨境清算新体系的设想。

成立一个服务公司。公司从三方面：全流程贸易融资业务功能、全球独有嵌入式支付及结算功能以及点对点加密技术，运用金融科技开发一款“分布式清算平台”，为商业银行提供全新、高效、安全的贸易融资及国际结算服务。

全流程贸易融资业务功能

作为首先服务于商业银行的贸易融资业务平台，平台可以考虑开发贸易流程文件及信息追踪、结算信息传送以及其他贸易融资及国际结算业务的全部功能和流程。

从贸易融资业务功能上看，国内同类产品大部分处于起步阶段，主要解决了信用证开证验证工作，而横向单证各方同时上链、纵向与贸易融资流程全面打通，都未见报道。同时，即便是开证验证，也处于试验阶段。

参考国际上同类产品，本平台开发的贸易融资业务功能设计将包括如下特点：1）跨部门解决问题。不局限在信用证，更不局限在单证结算环节。致力于打通信用证、跟单托收等各种结算工具，同步整合贸易融资环节；2）跨行业的数据共享和流程管理。单证各方上链共享数据、共用流程。可以从根本上解决人工审单问题，上链单证可以基本实现全自动审单、背书、议付、融资等操作；3）在架构设计上亦充分考虑货运、保险、质检、仓储等各相关机构的加入，以达到整个贸易融资和国际结算过程中完整的生态圈上链，充分发挥平台价值。

目前国际贸易中一大痛点——结算速度问题，主要是以下原因造成的：1、各家银行内部流程（包括各家银行科技应用水平和能力差异）；2、国际清算安排（一般都通过清算银行和帐户行进行清算，有汇路的选择与设计问题）；3、各国外汇管理政策；4、各国际金融市场的时差。如果撇开这些问题，实际上业务信息传输本身没有太大缺陷，因此单纯通过改变业务信息传输方式，放弃SWIFT，很难一下子被各家银行接受。所以，信息传输方式的改变，同时要为银行带来操作的方便和成本的减低，才会对银行有吸引力。相应的，平台把可以保险公司、船运公司等相关方接到平台上，这是改变信息传输方式和银行操作流程的基础。也因此，必须充分考虑这些相关方内部的操作流程的改善，让他们也能感受到平台给它们带来的好处。

通过充分应用新兴金融科技，平台设计将不仅提供高效的银行间业务信息传输，更帮助银行简化内部流程，减少人员成本，提高审单效率和安全性，以此提高银行对平台的接受度；同时也有利于提高贸易融资各相关方的操作效率和降低成本。

全球独有嵌入式支付结算功能

平台旨在以改善银行国际结算操作、打通业务信息的传输，并在此基础上设计出独有的“内嵌资金支付清算系统”。

平台设计中，可以内嵌一个数字化本票支付系统，解决贸易资金的结算清算需求。利用智能合约技术由平台向各银行发行以各类结算法币为等价的数字化本票（类似稳定币），用于平台上银行间的支付清算。数字化本票可以是多币种的，以适应不同币种清算的需要。各银行可以将各币种清算货币（比如美元、欧元、人民币等）汇入平台在人民银行或清算行账户，兑换成同币种的数字化本票。数字化本票也可以由平台上的大银行发行。当发生贸易项下支付时，开证行直接点对点将数字化本票支付给议付行。同时，开证行以法定货币贷记进口商账户，议付行以法定货币借记出口商账户，完成贸易结算。银行可以根据自身贸易融资业务需要保持数字化本票的头寸，多余部分可以向平台兑换相应的法定货币。平台用于发行数字化本票的账户必须托管在人民银行或清算行，其中资金只能用于与数字化本票的双向兑换，不得挪作他用。

策略上，对外可以宣传发行与法币挂钩兑换的数字货币，也因此，监管部门要求对兑换的各币种法币实行托管也顺理成章。

本嵌入式支付结算系统还可以考虑另一个方案，即为了节省各银行的结算资金占用，在平台上设计一套数字本票的净额清算机制。

点对点加密技术设计

由于银行对商业数据安全要求非常严格，尤其是国际大型商业银行。在传统银行系统中，中央服务器负责保存和验证所有数据，每个节点都独立验证所有接收到的数据，从而降低了对其他各方的信任度要求。而与传统解决方案不同，平台设计将只允许确定的当事方在“需要知道（Need to Know）”基础上接收和交换交易信息。为确保数据保密，公司设计的平台配置为在任何时候都不向其他各方“主动”发送交易文档。此外，一旦交易开始，参与方不能编辑。即使作为平台运营方，也无法检索交易双方之间的记录细节，以便进行推测分析，从而最大限度地保护各参与方的商业机密和合规要求。

在实际国际贸易融资及结算应用中，尤其涉及到重要金融、商业、政府及企业信息的应用场景，交易数据的交换和存储必须严谨。因此，平台设计应根据交易流程和环节做到对敏感信息访问权限的“细粒度控制”——即分层分级别的信息获得权限。将各个参与方和交易主体之间的本地数据记录、信息交换互传按照业务关系和逻辑进行约束，在最小范围内实现最可控的复制和传播。例如，在注重原始单据合法合规性的银行业务中，在整个贸易链条上的交易对手和参与的第三方机构之间，只交换同交易直接相关的原始事实，以解释交易状态发生过程，并追溯到源头，但又可以保证最低限度的信息共享。在架构设计上充分考虑资金方，如商业银行、保理公司等监管及合规的需求。

同时，将加密级别分层，兼顾信息安全和问责需求，既可以保护信息安全、实现共享，又可被监管、可问责。平台设计中使用分布加密技术对保密级别进行不同设置，例如对于指定机构，有“基本保密”相同的保密级别；而对于其他参与者，具有“完全保密”的级别。只有特定监管机构才有机会通过分析获得交易的关联关系，其他参与方无法实现，这既保证了保密需求，也满足了防止违规或非法交易的监管需求。

运营主体设立原则及方案

为了在新一轮国际结算清算体系建设的国际竞争中抓住战略机遇，同时为确保本贸易融资平台前期建设有序高效，后期执行市场化机制、专业化运营，建议引入各类资源优势方共同发起成立公司平台实体，由一中立机构作为主发起人，联合各主要商业银行、相关科技公司和合适投资人等共同参股设立“国际结算信息服务有限公司”。该公司应当落地在上海，作为上海国际金融中心的一项基础设施。

公司设立原则如下：

首先，机构必须中性。考虑到公司的服务不仅要让国内银行接受，更要让国际银行接受，机构必须具有公信力。因此应由一个中立机构发起，邀请国内和国际主要银行参与。公司可以是会员制或股份制，各银行可以有业务建议权和公司服务及运营监督权，但没有业务主导权。

其次，平台民办官助。从目前国内外各机构做的平台看，单纯靠几家银行很难把所有相关机构组织起来，银行间互相有竞争，其他机构（比如船运公司、保险公司等）积极性不高。单纯由某个非银行机构发起，银行一般也不敢贸然参与。然而，这样的项目又必须有银行等相关方一开始就参与其中才能起步，几乎不可能先由科技公司开发好成熟系统让银行试用。一般科技公司也不可能在没有银行配合下开发这样的系统。因此，政府在开始阶段扶持一把是非常必要的，而且这样的扶持必须是强有力的。策略上，可以参照当初银联的做法，由相关部门牵头强力推进。考虑到战略敏感性，对外不用像当初银联那么高调。目前国际上各探索性的平台，也都只是说利用新兴科技提高贸易融资效率，回避替代SWIFT的话题。

第三，技术中性。考虑到平台战略上的安全性，平台原则上要采用我国的自主技术。但也必须看到，该平台是为国际结算和清算服务的，必须获得国际银行和其他相关方信任，不仅公司必须中性，技术也必须中性，这也包括提供主要技术的公司，不仅技术要可信，同时也不能与银行竞争业务和客户信息。

第四，平台是一个开放性平台。可以传输所有银行间业务信息，同时是一个各相关方的业务操作平台。各相关方内部系统都可以连接，可以提供点对点清算支付服务，也可以选择传统或其他清算路径；对其他平台开放；业务路径选择多样性。

在法律、业务范围及创设目的层面，本公司为独立服务平台的项目平台公司，公司设立旨在完成平台搭建、运营及管理等相关业务。在项目运营层面，公司在人员、运营机制及公司制度均独立运营、独立负责，整体运营模式围绕项目平台展开，在平台搭建、用户营销、业务展业等方面助推项目落地；在财务结算层面，公司在财务审计及报税等业务内容均使用独立主体运营，整体财务不涉及与股东公司人格混同，亦不会因此影响各股东单位权利。

项目发展规划

第一阶段：开发主要贸易融资业务流程，同时开发嵌入式支付结算功能。在平台参与方方面，同人民银行或外管局及主要国有商业银行五家（中、农、工、建、交）开展共同合作；同时寻求商务部及海关等政府相关数据接入支撑，选择部分保险公司、船运公司加入合作；寻求试点上线大型国有外贸或者大型核心企业五家左右（银行及企业合计10家左右）进行试点。

第二阶段：经过试点运营，将业务推广至10至20家国际贸易企业。同时邀请中资银行海外分行或子行、港资银行、在华外资银行、香港外资银行加入平台，更多外贸企业和其他相关方加入试点，树立平台口碑。在此阶段，人民银行可以将人民币跨境支付系统（CIPS）接入该平台，并要求或鼓励各人民币清算行接入该平台，CIPS系统接受经由该平台发送的报文进行清算。这样做的好处是：一、人民币跨境清算的信息传输可以在SWIFT之外另开辟一个可靠的渠道；二、可以通过清算行带动一批外资银行加入该平台。

第三阶段：在试点成熟基础上，全面对接外资银行，重点“一带一路”沿线国家、东南亚、中亚及中东欧国家主要商业银行。平台最终必须参与市场竞争，在竞争中赢得市场。

文章载于中国金融四十人论坛