【财新】投票通过！中概股该如何面对监管危机？

2020/12/03

当地时间周三(12月2日)，美国众议院通过《外国公司监管法令》（又名《外国公司问责法》，编者注）。该法案的通过将对中概股产生哪些影响？中概股又该如何破局？

对此，上海交通大学上海高级金融学院会计学教授、中国金融研究院副院长、上海高金金融研究院联席院长李峰、上海交通大学中国金融研究院研究员张一愫合作撰稿分享观点。文中指出，从中国监管层的角度来说，维持现状或者与美国监管系统合作，更顺应中国改革开放的国家战略，不仅能够使上市公司在合适的证券市场获得资本支持，也有利于中国企业树立良好的国际形象，这能够促进“国内国际双循环相互促进的新格局”。

备受中国资本市场关注的美国《外国公司监管法令》（又名《外国公司问责法》，编者注）已经于本周三（美国当地时间12月2日）在众议院投票通过，此前参议院已经在今年5月投票通过该法案。接下来，该法案将会移送白宫，等待美国总统特朗普签字，成为正式法律。如果该法案获得总统签字，意味着中国美国上市公司要么接受美国监管机构审查的年度审计，要么从美国证券交易市场退出。

该法令全称为“Holding Foreign Companies Accountable Act”，是一个针对2002年《萨班斯法案》（Sarbanes-Oxley）的修正案，该法案是美国国会根据安然有限公司及世界通讯公司等财务欺诈事件破产暴露出来的公司和证券监管问题所立的监管法规。

这条修正案由共和党联邦参议员肯尼迪（John Kennedy）和民主党联邦参议员范霍伦（Chris Van Hollen）在2019年3月28日向参议院提交，2020年5月20日在参议院一致通过。

到底对中概股有何影响？

该修正案主要涉及两个方面：

第一，如果在美国上市的外国公司连续三年未能遵守美国上市公司会计监督委员会（PCAOB）的审计，这些公司将被禁止在美上市；

第二，要求上市公司披露他们与本国政府的关系。如果上市公司雇佣了不受美国监管的会计公司，导致美国审查机构无法审计其财务报告，法规要求这家公司证明其不归外国政府所有或控制。

法案涉及的第一点，其实是老生常谈，中美证券监管机构就此问题已经有过近十年纷争。通常来说，在PCAOB注册的会计师事务所需要配合PCAOB的审核，向监管机构提供其合作框架下的材料。虽然四大会计师事务所中国分部都有在PCAOB注册，但是中国出于各种考虑，包括国家安全考虑，中国法律及监管机构规定，未经中国政府许可，中国会计师事务所不得直接向任何国外监管机构提供文件。

但两国也不是没有过合作。2013年5月，中国财政部、证监会和美国公众公司会计监督委员会就签署一份执法合作备忘录，确定了包括会计底稿调取在内的合作安排。依照这份协议以及国际证监会组织的多边监管合作安排，中国证监会已经向美方提供了14家上市公司的会计底稿。

但出于国家安全考虑，2015年5月，财政部发布相关规定，要求境外上市企业的审计底稿应存放于中国境内，但这不代表美国不能获得这些审计底稿。

目前在美国上市的中概公司主要集中在互联网信息技术、可选消费等行业，但也有相当一部分是国有控股公司，其中还有一部分直接涉及到中国的能源，交通，通讯，石化之类的敏感性行业，相当多直接涉及到中国的石油储备信息，油气管道分布信息，通讯机密信息，这些信息一旦被美国获知，直接威胁到国家安全。

与此同时，现在中美关系日趋紧张，美国很有可能利用审计底稿中的细枝末节在美国资本市场打压中概公司，将市场问题政治化。

法案涉及的第二点，其实给予了美国监管层更大的自由裁量权。

审计底稿问题是商议已久，而且两国已经有过成功合作先例。并且从2007年开始，PCAOB已经和24个国家及地区签订了合作协议，以及有关保密数据的交换，是国际通行法则。但是不受外国政府控制是比较难界定的，上市公司也没有先例可循。考虑到中概股复杂的股权架构，以及一些中概股本身就是国有企业或者有国有产业基金股东，具体操作起来，或许很难举证不受外国政府控制，美方确实会有更大的裁量权，也非常有可能借此来攻击中概公司。

中概股该如何见招拆招？

目前该法案将会移送白宫，等待美国总统特朗普签字，成为正式法律。当正式成为法律后，中概公司将会拥有3年的合规窗口期，目前尚不用担心被立即摘牌的风险。但如果中美摩擦进一步升级，中概股面临的政策层面的不确定性确实在不断累积。我们认为，中概公司应该积极合规，并且抓紧争取两国监管层的合作支持，但也要做好备选方案。

第一，在两地都遵守规则的情况下，积极配合美国资本市场的合规要求，这是建立上市公司和投资人信任的最有效的渠道。

通常来说国内投资者对于运营在中国本土的公司更加了解、动态跟踪密切、商业模式和文化认同更强，因此对公司风险认知度较高，而这些公司去美国上市交易的时候，面向的是全球投资人，这些投资人对异地市场的风险认知度较低、商业模式可能更为陌生，对特定市场特定行业的熟悉程度较低，因此中介机构包括会计师，券商等，需要更加重视中概股赴美上市业务的风险，并对其进行充分提示。

这不仅是对投资者的切实保护，也是为中国企业在国际资本市场建立一个合规、健康形象非常重要的一步，这种资本市场良好形象为未来需要全球化运营和融资的中国公司都是至关重要的。

第二，中概公司应当联合起来，推动两地监管层的再次对话，争取早日达成合作共识，最终目的还是在于稳定两国资本市场合作，不要把事情推向更糟糕的地步。

中国公司从2009年开始不断去美国上市，截止今年11月底一共有超过260家在美国交易，这里面有大量全球投资人的参与，也有非常多美国投资者的参与。阿里巴巴、百度、微博等优质公司，也为美国投资者也带来了非常多宝贵的投资机会，让全球投资者有了参与中国经济腾飞的渠道。在众多利益群体的参与下，是很难对这些公司“一刀切”的。

与此同时，中国监管部门在《外国公司监管法令》提出后，已经开始了和美方的积极磋商。2020年8月4日，中国监管部门已经向PCAOB发送了关于会计师事务所联合检查的第四版方案建议，PCAOB确认收到并表示会积极研究，但目前尚未有进一步消息。

其次，《萨班斯法案》中也早已明确规定，在美上市公司的审计机构，必须配合PCAOB对于审计底稿的检查，否则将面临暂停执照、巨额罚款等惩罚。但是，在实际操作中，SEC根据豁免权相关方案，对于审计机构必须提供底稿的规定，并未完全严格执行。即在SEC认为是必要或适当的情况下，可以无条件或有条件地豁免任何外国会计师事务所及有关方面，不受该法案或委员会及SEC根据本法案颁布规定的约束。目前披露的《国外公司问责法案》，发现并没有对豁免权进行修正的提议。也就是说，如果SEC认为“必要”，中国会计事务所依旧可以像以往一样享受“豁免权”。

第三，在最悲观的情况下，无论是着手二次上市，还是进行私有化，中概股确实需要做好回归A股或者港股市场的准备。

历史经验显示，2010-2012年间，中美曾就此问题进行过谈判，这两年是中美在审计底稿问题上摩擦最激烈的两年，这段时间中概股因为合规风险，赴美上市企业骤减，中概股涌起一股私有化退市潮。

此前不少中国公司去美国市场上市，主要是在核准制和严格的盈利要求下，难以登录A股或者港股市场。如今随着创业板、科创板的开放，现在A股和港股市场也越来越欢迎这些高端制造公司和互联网创新公司的上市，上市准则多样化也更加完善。并且从文化层面来讲，中国公司的创新模式和经营过程更能够得到本土文化认同，市场会给予其更加公允的价值评估。对这些中概公司来说，未尝不是一个值得一试的融资渠道。

从中国监管层的角度来说，维持现状或者与美国监管系统合作，更顺应我国改革开放的国家战略，不仅能够使上市公司在合适的证券市场获得资本支持，也有利于我国企业竖立良好的国际形象，这种能够促进“国内国际双循环相互促进的新格局”。

监管层面也应适当给予中国公司支持。可以根据上市公司行业分类对审计底稿进行特异化评估，对于涉及国家安全的部分限制其出境，对不涉及国家保密信息的行业或材料采取审计绿色通道方式处理，根据实际情况帮助中国在外上市公司进行跨国合规。与此同时加强对中概股在国内经营实体的财务监管，将其纳入中国证券监管体系。可以比照这些公司上市地的会计标准，对公司经营实体进行定期审计。对于财务造假、虚假陈述等等欺诈行为严惩严判，增加公司在经营地和上市地之间的制度套利成本。

文章载于财新