【FT中文网】政策制定要解决的到底是教育平等还是教育公平？

教育，一直是中产家庭关注的重点。通过政策真的可以实现教育公平吗？教育平等和教育公平有什么不同？

日前，上海交通大学上海高级金融学院吴飞教授受邀撰文，分享观点。他认为，如果说平等还可以通过相同的机会和资源来衡量的话，公平的评价更加模糊和长期。教育公平要求认识到，不同的学生需要不同的资源来实现与同龄人相同的目标。

教育，一直是中产家庭关注的重点。中国中产的焦虑中很大一块来自于对于子女的教育问题的担忧。根据上海高级金融学院和嘉信理财联合发布的《2019年中国新富人群财富健康指数》报告显示，子女教育是新富人群的重要财务目标，尤其在一、二线城市，子女教育更被他们列为首要的财务目标。

这解释了民办教育发展迅速的基本原因：父母花钱意愿强烈，只要能提供满足需求的教育服务。因此，不难理解为什么上海的家长们都十分关注首次执行的民办学校摇号政策。

政策制定者提出公民同招、摇号入学的方案，显然是希望促进教育公平，给更多原本无法享受优质教育资源的人以获得优秀教育资源的机会。摇号入学政策可能达到教育资源对大众的平等，但这种政策真的可以实现教育公平吗？教育平等和教育公平有什么不同？

“教育平等”VS“教育公平”

教育平等(educational equality)和教育公平(educational equity)看起来非常相似实际有许多不同。

平等，关注大家资源和机会是否一样，而不关注合理还是不合理，本质上是给予每个人一样的东西，而不关注每个人自身条件和需求差异。就教育而言，就是提供一样的受教育机会和一样的教育资源，是否达到教育目标并不在考虑范围。

公平，关注的是价值判断，也就是过程和结果是否具有合理性。具体而言，假设教育的目标是培养合格公民，关注的是提供给不同个体实现相同的目标所需要的差异化、个性化的资源，是否能达到培养合格公民的目的。

有一个图片很好地说明了两者的区别：

在图片的两边，三个人的目标是看棒球比赛。如果提供相等的资源，则可能无法实现目标。但是，当使资源公平并根据个人需求进行调整时，每个人都可以成功观看比赛。

所以，我们要解决的到底是教育平等还是教育公平呢？两者对于教育的社会影响而言都很重要，想要实现都很困难，但相比之下，也许公平的任务更加艰巨。美国学者罗尔斯的“两个正义原则”，在教育领域表述为“平等自由的教育公平原则”和“差异的教育公平原则”。前者接近我们提及的教育平等，后者接近我们提及的教育公平。如果说平等还可以通过相同的机会和资源来衡量的话，公平的评价更加模糊和长期。

教育公平要求认识到，不同的学生需要不同的资源来实现与同龄人相同的目标。例如：残疾学生在学校与没有残疾的同龄人需要不同的身体支持；说汉语以外的其他语言的少数族裔学生与说汉语的人需要不同的语言支持。没有哪个孩子比另一个孩子更好或更糟，他们只是有不同的需求。每个孩子都会带给学校独特的需求、才能和资源，促使教师以不同的方式对每个学生做出反应。

这非常难，至少到目前为止，世界上没有任何一个国家和地区可以自信地宣布我们已经实现了教育的公平。大家都在教育公平的路上探索、试错和改进。

教育公平的特殊性

教育公平为什么如此特殊？

教育本身是一种通过向个人传递社会经验和知识，使其个体社会化进而使社会文明得以延续和发展的一种社会活动。所以，教育不仅跟个人成长相关，还关系到科技、文化、医学乃至社会福祉，具有很强的公益性。由于这个认识，公共教育普遍被认为是一项公共物品，应该由政府主导，由公共财政为教育费用提供支持。

但教育又有其私利性。上世纪60年代，舒尔茨(T. w. Schultz)提出了人力资本论。人力资本是相对于物质资本而言的，体现在人身上的可以被用来提供未来收入的资本。人力资本通过对人力的投资而形成，其途径包括：投资于教育、投资于保健、投资于劳动力国内流动、投资于移民入境。其中，对教育的投资是最重要的途径。

既然有教育投资，也就有对于投资效益的评估。明瑟(Mincer)于上世纪70年代提出的“教育收益函数”一直是西方学者广为应用的估算教育个人收益率的工具。根据这一模型计算出来的教育个人收益率为收入与教育之间存在正向关系的观点提供了实证依据。国内学者也通过采集改革开放之后教育增长和收入增长的数据验证了教育与收入的正相关关系。

收入与教育正相关，为了追求更高的收入，必然追逐更好的教育资源。从经济学角度分析，教育是一种稀缺资源，市场经济状况差异以及区域差异的存在会引起稀缺资源在不同主体和不同区域之间的配置不均，从而影响教育公平。

现实确实如此，市场导向的教育具有很明显的利弊。一方面，它可以缓解国家教育投入的巨大负担，增强教育制度的灵活性、多样性、自主性，扩大选择权，满足不同消费者的不同需求，提高学校办学的绩效责任意识和效率，在竞争中提高教育水平、培育更好的教育市场。例如上海的民办教育，确实起到了激活竞争、提高办学水平的效果。

但另一方面，市场导向也带来了一些弊端，导致某种程度的社会分化，并有可能将那些因社会和地理位置原因被边缘化的群体排除在竞争和择校的新机制之外。公共教育资源的流失、区域间教育发展的梯度拉大、学费不断推高等现象也确实在上海民办教育蓬勃发展的过程中屡见不鲜。

市场逐利，但由于教育的公益性和重要性，政府并不会也不能完全放任市场去调配资源，在必要时需要通过有形手干预市场，重新配置资源，于是有了上海民办摇号的结果。

政策制定者角度下教育公平的考虑

教育公平在全世界范围内仍是一个正在探索、试错和改进的话题。教育机构、家长的不同角度对于教育公平的理解肯定不一样。但是，市场的裁判员—政策制定者—对于这个问题的考量角度非常重要，一般来说应该遵循两个原则。

首先，对于不同群体、不同类型教育，政策制定者对于教育公平的定义必须要有目的导向。鉴于教育的多样化目标——为就业市场培养人才、培养合格公民、增加教育体验等，只用一个原则来分配教育资源是否合理？例如，支持职业准备的分配政策可能与支持其他目标（如培养合格公民）的分配政策有很大不同。由于劳动力市场是一个竞争激烈的领域，因此对劳动力市场而言成功的教育似乎是一种商品，其价值取决于其相对地位。即，以就业为目的的教育质量在很大程度上取决于对手在这个领域的教育水平如何，因为我们将在竞争同一份工作。相反，培养合格公民的教育可以看作是一种非定位性的商品，不受他人在这一领域的成功的损害，这不是一个竞争领域。

其次，无论出于哪种目的，教育公平的原则显然不能是单一的，而最基础的要求就是教育机会平等。

所谓教育机会，是指那些旨在使个人获得知识和某些技能并培养某些能力的机会。所谓机会平等，不是指没有任何障碍，而是所有人面临的相同的、且适当的障碍，例如相同的入学考试。不管我们关心教育机会的理由是什么、受教育的目标是什么，都不应有不可逾越的、无关紧要的障碍。

由于争议太多，目前包括我国在内的大部分国家都采取了由国家公共部门解决形式上的教育机会平等问题，即通过立法和义务教育。而实质的平等则因为过于复杂和差异化而无法一概而论。在这个意义上，民办教育在一定程度上满足了实质公平的部分需求，用市场的无形手来调配资源，解决超出公共部门服务能力的个性化需求。

政策制定者如何确保教育公平？

在确保教育目的清晰和教育机会平等的基础上，政策制定者需要考虑如何通过更好的资源配置满足教育需求的多样性，以促进教育公平。美国是全球公认教育体系较发达、教育水平较高、教育资源配置较合理的国家。我们先回顾一下美国在教育公平问题上的实践。

在美国，联邦政府不直接负责全国任何级别的教育。教育部将联邦资金分配给各州以及各个学校和机构，通过公民权利办公室(OCR)在全国教育部门中实施联邦民权法，确保教育机构 “不因种族、肤色、国籍、性别、残疾或年龄而受到歧视 ”。同时，美国通过庞大的“联邦学生援助计划”向全国各地寻求高等教育的学生提供低息贷款和助学金。

州教育部门通常在州内执行所有与教育相关的政策。地方一级的初等和中等(K-12)教育由学区提供。美国有近14,000个学区，在其辖区内运营所有公立学校，保证所有学生到十二年级都免费接受公共教育。K-12系统中的大多数学生在公立学校学习，约10％ 的学生进入私立学校或者专门研究某个领域的公立学校就读。全国有超过34,000家私立学校满足相对个性化的教育需求。

美国为保障公立教育投入了大量的资源。2015年，美国的政府教育支出是10,240亿美元，在GDP中的占比达6.32%，公立学校教师的平均薪酬5万美金也高于私立学校的3.6万美金。

相对应的，我国2015年教育经费在GDP中的占比是4.26%。不可否认，我国在教育平等和教育改善方面取得了巨大成绩，但相比美国和欧洲发达国家仍有进步的空间。于我国而言，从政策制定者层面首先考虑的是通过立法和制度确保受教育机会的平等。进而做好政务数据公开透明，保持监督和反馈通道畅通，杜绝因为信息壁垒导致的特权和腐败。只有立法保障并且信息公开透明、反馈便捷，才可以杜绝类似于最近网络热议的山东考生被顶替上大学事件的发生。

在立法和监督的基础上，通过公共资源整体优质化来提升教育公平。公共部门在教育方面应增加公共教育的软硬件投入，普遍提高教学水平和管理能力。同时，应该增加公立教育中的特色教育。在美国会有一些磁石学校(Magnet schools)，通过特色课程在许多方面为一些优秀的学生提供服务和支持，例如STEM科目、美术和表演艺术、世界语言等等。这可以增加区域教育选择的能力，并为少数民族和低收入学生提供更好的教育机会。而另一边，对民办教育也应该适度允许其特色化、差异化和市场化。在不影响受教育机会平等的前提下，允许家庭自主选择教育培养的方向。对私立教育的方向进行监管，而在框架内给予鼓励和支持。

正如前面的漫画所示，公立教育提供同样的一把垫脚椅子，让市场成为按需要配置椅子的动力，辅以政策的监管，才有可能让更多的小孩越过高墙看到比赛。

文章载于FT中文网