【澎湃商学院】新基建与新民生之辩——论财政政策的效率与公平

2020/04/22

4月17日，中共中央政治局召开会议，会议中提到，要积极扩大有效投资，实施老旧小区改造，加强传统基础设施和新型基础设施投资，促进传统产业改造升级，扩大战略性新兴产业投资。

疫情后半场，如何运用好财政政策，激发中国经济增长潜力？对此，上海交通大学上海高级金融学院金融学教授、副院长朱宁受邀撰文，分享观点。他认为，以兼顾效率与公平，兼顾增长与民生，兼顾速度与质量，兼顾生产与消费，以及兼顾当下与未来的“新民生”政策的话，很可能更加有助于中国经济短期走出疫情阴影，中长期高质量、可持续且有满足感的发展。

随着新冠肺炎疫情在国内日渐平息，全国工作和政策的重点也逐渐转换到中国经济下一个阶段的恢复与发展之上。而下一阶段的经济政策如何发力，才能更加有效地推动中国经济恢复到正常、平稳和健康的增长状态，成为一个多方博弈且热议的课题。

在传统的经济政策工具中，货币政策和财政政策是最重要的两个组成部分。货币政策在短期无论对于维护短期资本市场稳定，还是刺激短期经济增长，都有明显的作用。但是由于中国以银行主导的间接融资方式，导致货币政策降准乃至降息的直接结果，未必可以完全直接传导给经济中的实体企业。同时，由于房地产资产价格泡沫、人民币汇率波动，以及中美贸易摩擦等多重因素的制约，目前中国货币政策进一步刺激和宽松的空间相对有限。

因此，财政政策应当也必须在帮助中国经济走出衰退的过程中，扮演更加重要的角色。而关于如何运用好财政政策，激发中国经济增长潜力，一个争论较多的话题，在于财政政策的发力点，特别是关于基础设施投资在下一阶段财政政策中的地位。有些意见建议政府效仿2008年时的四万亿刺激政策，通过大规模基础设施投资来保障经济增长。与2008年的不同之处在于，这次的投资未必关注于“铁路公路基础设施”（“铁公基”）这类传统意义上的基础设施投资，而是以5G基站建设、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、数据中心、人工智能和工业互联网为代表的所谓“新基建”领域的大型投资。

然而，越来越多的意见指出，这类所谓的“新基建”，既非中央政治局会议中所强调的新型基础设施建设，也未必能对中国经济短期增速反弹和中长期高质量可持续发展做出足够的贡献。这类意见指出，无论是从所谓“新基建”的体量、投资质量、运行效率和潜在后果方面，所谓的“新基建”刺激，不但不能有效地帮助中国经济在短期走出低谷，反而有可能进一步加重中国经济在转型升级中所面临的风险和挑战。 

一方面，随着2008年“四万亿”刺激之后大量基础设施建设投资，中国在高速铁路、高速公路、机场、城市轨道交通等方面的基础设施，不但取得了长足的发展，而且在很多领域，即使是以人均保有水平来衡量，也已经达到了全球领先地位。因此，中国对于基础设施的需要，与2008年四万亿刺激政策时相比，已经发生了非常大的改变。

尤其值得注意的是，由于大量基础设施投资周期长、见效慢，现金流相对比较薄弱，也由于基础设施能在短期刺激经济增长但把成本通过长期债务的方式转移给今后，因此2008年四万亿刺激政策的一个直接后果，是在过去十年里引发了中国的债务水平明显高速地增长。而这一快速攀升的债务水平问题，给中国经济过去，乃至今后几年的转型和发展，甚至是中国经济下一个阶段健康、可持续和高速度的发展，造成了很多的制约和挑战。

另一方面，必须意识到2020年中国经济的结构，与2003年的非典时期以及2008年的金融危机时期相比，已经发生了重大的改变。随着居民家庭收入水平的提升，最终消费在驱动中国经济发展的三驾马车之中，已经逐渐取代投资，成为整个推动中国经济发展最重要的一个领域。因此，无论是为了在短期还是中长期助力中国经济发展，财政政策似乎应该更加集中发力于促进和推动居民家庭最终消费的领域。

那么如何能够推动消费增长呢？其实无非是两点，一是要有消费者居民家庭消费的意愿，第二需要有消费能力。消费能力比较好理解，就是消费者要有足够的财富和资金来进行消费。由于新冠肺炎疫情，导致经济活动明显放缓，消费场景骤然消失，这不但从客观上限制了消费，也导致企业经营状况明显恶化，居民收入水平停止增加，甚至出现大幅下降，直接影响居民的消费能力。 

而这也是为什么最近从中央政府到地方政府的大量刺激政策是以企业减税减负减租，推迟社保认缴，并向居民家庭发放现金和消费券的方式，保证企业能够正常运转，同时保证居民家庭和消费者有能力进行必要的消费，从而稳定和推动中国经济的企稳和发展。 

如果消费者的消费下降只是简单的受到短期收入的冲击的话，那么政府目前所实施的减税降幅，发放现金和消费券的方式，应该就可以带动中国消费和宏观经济企稳回升。但是， 正如宏观经济学中的持久收入假说（Permanent Income Hypothesis），影响居民家庭消费的，并不只是当期的收入，而是很可能包括今后很长一段时间居民收入的总和的预期的影响。

也就是说，影响当下消费决定的，并不只是目前的消费能力，也就是短期的可支配收入，还有消费者的消费意愿。这个消费意愿，并不只是简单的愿望，而是综合考虑消费能力和未来预期的消费者信心。虽然居民家庭目前收入有限，但是如果消费者对于未来有信心，相信今后收入会逐步增加，那么居民家庭将会有提前消费，甚至超前消费的意愿。如果居民有这样的消费意愿的话，中国过去几年消费金融和互联网金融的发展，其实可以帮助家庭在短期释放其消费意愿，继续消费，甚至报复性消费，以克服疫情在过去几个月对中国经济带来的影响。

然而，如果是投资者对于今后经济增长速度和收入增长的信心和预期发生改变，那么他们消费增长的放缓，很可能既不是临时的，也不是短暂的。而如何能够有效的树立和提升消费者的消费信心，也因此应该成为下一个阶段财政刺激政策需要聚焦关注的一个非常重要的发力点。 

即使经历了过去几年储蓄率下降和债务水平的升高，中国居民家庭的储蓄率仍然明显高于很多发达国家水平。因此，如何加强社会“安全垫”的建设，如何增强消费者对今后的信心，如何在刺激短期经济增长的时候，同时兼顾社会公共产品的提供，社会财富的合理再分配，和居民切实生活水平和标准，也就是作者所谓的“新民生”领域，应该是今后一段时间财政刺激政策发力的主要领域。 

具体而言，本次疫情暴露出我国在与民生相关的诸如医疗、教育和养老等领域的公共产品提供，特别是用人均来衡量的公共产品提供，仍然处在一个严重不足的情况。因此今后在全国范围内，对于现代医疗设施的提供，医疗水平的提升，和生命科学领域的基础研究，都应该成为今后财政刺激政策中重点关注的领域。与此同时，这次疫情所暴露出来的教育体系的缺陷，和远程教育和在线教育资源的严重不足，也应该可以通过这一次的财政刺激得到明显的提升。

新一轮的关注“新民生”财政刺激政策，应该针对这些涉及亿万老百姓生活的核心领域，加大投资力度。这种“新民生”刺激政策的最终目的在于，在医疗、养老和教育这些居民最关心的领域，提供更加低廉、优质和普惠的公共产品服务。这样的刺激政策，可以最终打消居民家庭对于自己的退休养老、看病医疗、子女教育等方面的顾虑，增强对今后经济的信心和当下自身消费的信心，释放家庭的储蓄，并将储蓄转化成为当下的有效消费，达到同时在短期和中长期推动经济发展的目的。

经济学原理指出，任何经济政策的制定，特别是财政政策的制定，都必须清醒地认识到政策的目标、资源和限制，并且在效率和公平两者之间取得平衡。所谓效率，就是能够把纳税人的税金用到最有效的且达到政策目标的方面。同时兼顾公平，则意味着税收收入是取之于民，用之于民的，财政政策必须兼顾诸如扶贫、纾困，提供优质公共品，减小社会财富不均等社会目标。

由此看来，基础设施投资，无论新旧，可能都难以达到政策公平和效率的目标。基础设施投资，往往周期长，见效慢，现金流薄弱，引发债务上升，寻租和腐败舞弊现象增加，社会财富分配不均，导致社会大众的不满。

与此同时，基础设施投资对于民营企业和民间资本存在明显的挤出效应。基于民企在过去40年中国经济改革中创造了最多的就业机会，如果民营经济的发展受到影响的话，那么今后一段时间中国经济的就业增长也会受到影响，并且进而影响中国居民家庭的消费能力和消费意愿，这也将最终影响中国经济的增长速度。 

如果取而代之，以兼顾效率与公平，兼顾增长与民生，兼顾速度与质量，兼顾生产与消费，以及兼顾当下与未来的“新民生”政策的话，很可能更加有助于中国经济短期走出疫情阴影，中长期高质量、可持续且有满足感的发展。 

文章载于澎湃商学院